Que es la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente PRODECON y sus planes a 2018

El acceso a la justicia fiscal es un derecho fundamental que toda persona tiene garantizado en un Estado moderno de derecho. En líneas generales, significa que el contribuyente tiene derecho al ejercicio y defensa de sus derechos y obligaciones tributarias, a través de los medios proporcionados por el Estado para exigirlos.(1)

En este tenor, los contribuyentes deben contar con mecanismos jurisdiccionales y alternativos para efectivizar sus derechos como pagadores de impuestos.

Desde su nacimiento, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ha velado por la protección, defensa y observancia de los derechos de los pagadores de impuestos. A dos años y medio del inicio de sus funciones, Prodecon se ha consolidado como un actor jurídico de primer nivel y un interlocutor permanente e imparcial entre autoridades y contribuyentes, garantizando de forma permanente y continua el derecho fundamental de acceso a la justicia fiscal de los gobernados.

El impacto del Ombudsman del contribuyente en la vida pública del país se refleja en la recepción de sus propuestas por parte del Ejecutivo Federal, mismas que se incorporaron en la reforma hacendaria de 2014,(2) especialmente, respecto de la introducción en nuestro sistema tributario de la figura de Acuerdos Conclusivos y el establecimiento de un orden de prelación obligatorio en la inmovilización de cuentas bancarias.

Desde el inicio de sus funciones, Prodecon advirtió la ausencia de medios alternativos para solucionar diferendos entre la autoridad fiscal y los contribuyentes, hallando que la consulta prevista en el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación era la única vía que se preveía para que el pagador de impuestos pudiera conocer el criterio de la autoridad respecto de un asunto real y concreto, y con ello pudiera evitar futuras controversias que le originaran altos costos.(3)

Aunque también es cierto que tanto contribuyentes como autoridades han entablado un canal de comunicación directo a partir de los procedimientos de quejas y reclamaciones que lleva la Procuraduría, éstos no han sido eficaces para resolver las diferencias derivadas de los procedimientos de comprobación fiscal o auditorías.

Este vacío causó, en gran medida, la excesiva judicialización de diferendos entre fisco y pagadores de impuestos, con lo gravoso que esto implica para ambos, el largo tiempo que normalmente dura la controversia en dirimirse y la inseguridad e incertidumbre jurídicas que conlleva, sin mencionar que los créditos fiscales son objeto de actualización permanente y traen aparejada ejecución, a menos que se garantice el interés fiscal.(4)

Fue así que la reforma hacendaria para 2014 adicionó, a propuesta del Defensor del Contribuyente, un Capítulo II, denominado «De los Acuerdos Conclusivos», en el Título III del Código Fiscal de la Federación (artículos 69-C a 69-H).

Los Acuerdos Conclusivos constituyen el primer medio alternativo de solución de diferendos en el sistema tributario mexicano, y tienen como finalidad que autoridad y contribuyente lleguen a un acuerdo sobre la calificación de hechos u omisiones detectados por las autoridades revisoras dentro de los procedimientos de comprobación, antes de la determinación del crédito fiscal.

Por lo que respecta a la inmovilización de cuentas bancarias, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente observó que el uso discrecional de esta facultad constituía un caso paradigmático de vulneración de derechos de los pagadores de impuestos, específicamente respecto de los derechos de audiencia, legalidad, seguridad jurídica, debido proceso, propiedad y mínimo vital.

En este sentido, Prodecon advirtió que la inmovilización de cuentas bancarias era una medida que, en la generalidad de los casos, impedía a los contribuyentes continuar normalmente con la operación habitual de su giro, pues obstaculizaba el cumplimiento de las obligaciones fiscales, así como de las contractuales y laborales, lo que podía llevar a la extinción de empresas, pérdida de empleos, inhibición de la inversión productiva y hasta poner en riesgo la propia subsistencia del contribuyente.

Es así que la Procuraduría consideró que el ejercicio de esta medida debía llevarse a cabo con la mayor reserva, en estricto apego a derecho y en proporción a los objetivos perseguidos, ponderando en todo momento los derechos fundamentales de los contribuyentes involucrados.

Con motivo de esta problemática, la Procuraduría presentó el 5 de diciembre de 2012 ante la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados una propuesta de reforma para establecer un orden de prelación en la inmovilización de cuentas bancarias, misma que la reforma hacendaria de 2014 recogió en sus elementos fundamentales.

 

Éstos son tan sólo dos ejemplos que ilustran la repercusión del Defensor de los pagadores de impuestos en su labor de garantizar el acceso a la justicia fiscal de los gobernados. Al margen de esta impronta, el Ombudsman del contribuyente ha observado también los retos que faltan por enfrentar en la materia.

II. Acceso a la justicia fiscal: Retos y perspectivas

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, como defensor imparcial de los pagadores de impuestos, reitera la necesidad de trabajar en el continuo mejoramiento del acceso a la justicia tributaria en beneficio de todos los mexicanos. En sus dos y medio años de ejercicio, Prodecon ha identificado los siguientes desafíos:(5)

1. Simplificación fiscal

La simplificación fiscal debe entenderse no sólo como un objetivo de carácter instrumental, sino como una exigencia de la seguridad jurídica, puesto que ésta requiere normas claras e inteligibles.(6) Por otro lado, una efectiva simplificación puede combatir mejor la evasión y la elusión fiscal que los actos de fiscalización, ya que ésta permite que dichos actos sean más efectivos para los contribuyentes renuentes a pagar lo justo.(7)

Además, cuando el sistema fiscal es complejo el costo de cumplimiento y de control es elevado, en cambio, un sistema de contribuciones simples facilita su cálculo y pago.

Prodecon ha observado la necesidad de simplificar los trámites administrativos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, pues mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) los contribuyentes emplean un promedio de 176 horas para el pago de sus impuestos, en México destinan casi el doble: 337 horas.(8)

El pago de impuestos tiene que permitir al contribuyente promedio que, aun sin la ayuda de un experto o contador, pueda llenar de forma simple o a través de medios electrónicos su declaración, a fin de que el pago de impuestos sea sencillo y rápido; pues cuando los sistemas y procedimientos son claros, sencillos y fáciles de usar para el contribuyente, el cumplimiento voluntario es mayor.(9)

En México, la complejidad del sistema dificulta el cumplimiento de las obligaciones tributarias, de ahí la necesidad de que los tributos se estructuren de tal modo que los costos de recaudación y cumplimiento sean mínimos, tanto para la Administración Tributaria como para los contribuyentes.

En este sentido, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente a través de sus diversas atribuciones auxilia a los pagadores de impuestos en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Así por ejemplo, mediante el servicio de consulta, los pagadores de impuestos pueden preguntar a Prodecon, en su carácter de órgano técnico especializado, cómo deben interpretarse las disposiciones normativas en materia fiscal; de igual manera, a través del servicio de asesoría, Prodecon ayuda al contribuyente cuando es objeto de algún acto de autoridad fiscal federal y no sabe cómo actuar al respecto porque no comprende los alcances de las disposiciones fiscales. Desde el inicio de sus operaciones en septiembre de 2011 y hasta el 15 de enero de 2014, la Procuraduría ha recibido un total de 32,588 solicitudes de asesoría.

Además, con la promoción de la cultura contributiva el Defensor del contribuyente difunde de manera permanente el contenido y alcance de las normas tributarias, los límites de las autoridades fiscales, los medios de defensa del contribuyente, así como los derechos y obligaciones de los pagadores de impuestos, a través de la organización de foros especializados, materiales didácticos, campañas de comunicación, entre otros; cuestión que coadyuva a que cada vez más contribuyentes conozcan de la materia tributaria.

2. Judicialización excesiva

Como se ha mencionado, la falta de medios alternativos para la búsqueda de soluciones a las controversias derivadas de actos de fiscalización condujo a una excesiva judicialización de diferendos en materia tributaria.

De acuerdo con el Informe Tributario y de Gestión para el Tercer Trimestre de 2013, elaborado por el SAT, el número de juicios interpuestos en primera instancia durante el periodo de enero-septiembre 2013 ascendió a 25 mil 862, mientras que fueron un total de 11 mil 946 juicios en segunda instancia para el periodo de referencia,(10) lo que da cuenta de la excesiva judicialización de las controversias.

Si bien es cierto que a partir del 1 de enero de 2014 ya existe la posibilidad de que contribuyentes auditados y autoridades revisoras lleguen a un Acuerdo Conclusivo con la intermediación de Prodecon, es necesario potenciar su utilización para que este mecanismo se advierta como un medio efectivo en la solución de conflictos sin necesidad de acudir a la vía judicial. A dos meses de la entrada en vigor de los Acuerdos Conclusivos, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ha recibido alrededor de 55 solicitudes, lo que refleja el interés de los gobernados por el uso de mecanismos alternativos para solucionar sus controversias con las autoridades fiscales federales.

3. Consolidación de la formalidad

La informalidad representa un problema que impide el potencial crecimiento de las economías emergentes. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la economía informal afecta la capacidad de un país para participar en el comercio y para crecer.(11) Entre otras cosas, la economía informal impide el acceso a la seguridad social; representa una competencia desleal para las empresas, limita el tamaño y la productividad de las mismas e impide la reasignación de puestos de trabajo en la economía formal.(12) Datos del Gobierno Federal demuestran que la productividad de las empresas es hasta 45% menor que la de aquellas que operan en el sector formal.(13)

Según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), al cierre del cuarto trimestre de 2013, de los 52.7 millones de personas que conforman la Población Económicamente Activa (PEA), 29.6 millones tienen una ocupación informal y de éstos 14 millones pertenecen al sector informal. Esto quiere decir que un 58.8% de la personas económicamente activas están ocupadas en la informalidad y un 29.7% en el sector informal.(14)

La informalidad se traduce en un alto costo económico para nuestro país. Según datos del Banco Mundial, la informalidad en México representa el 30% del Producto Interno Bruto (PIB), esto es, el equivalente a unos 4.9 billones de pesos.

Bajo este panorama, Prodecon considera perentorio fomentar la formalidad a fin de generar incentivos claros para todos realicen actividades económicas formales, pues en caso contrario, las cargas tributarias seguirán recayendo exclusivamente sobre los contribuyentes cautivos, lo que forzosamente, a mediano o largo plazo, conducirá al incremento de impuestos que nuevamente tendrán que ser soportados por una pequeña minoría de la población.(15)

Así, el Ombudsman del contribuyente ha reconocido el combate a la evasión y al fraude fiscal como pieza clave en la defensa efectiva de los derechos de los pagadores de impuestos, afirmando que debe existir tolerancia cero a la impunidad, ya que ésta genera una grave insuficiencia de recursos y, por ende, un gasto público social insuficiente y una mala distribución de la riqueza.

La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente está consciente de la gran empresa que implica la formalización de las actividades económicas en nuestro país, que sin duda requiere no sólo acciones en materia económica, financiera, administrativa y tributaria, sino también de índole educativa, social y cultural.

En este sentido, Prodecon, en su papel de promotor y difusor de la cultura contributiva, convoca a las personas para que asuman su compromiso como ciudadanos contribuyendo al crecimiento del país y a una distribución más justa de la carga fiscal. Así, trabaja incesantemente para incidir en el ánimo de quienes hoy no pagan impuestos para acercarlos a la formalidad y hacerlos fiscalmente responsables, forjando una nueva cultura contributiva en la que todos y cada uno de los miembros de nuestro país se sumen al desarrollo y bienestar de la sociedad mexicana.

4. Fallas del sistema tributario

Existen problemas derivados de la estructura misma del sistema tributario que se traducen en inseguridad jurídica, molestias, afectaciones o vulneración de derechos en perjuicio de todos los contribuyentes, o un grupo o categoría de los mismos.

Prodecon investiga estas fallas de nuestro sistema para buscar la eliminación de prácticas o políticas perjudiciales a los derechos de los contribuyentes, que no pueden ser restituidas por los medios ordinarios de defensa.

Por su complejidad, estos problemas requieren de estudios con miras a cambios administrativos o modificaciones a normas legales o administrativas, para brindar mayor protección a los derechos de los pagadores de impuestos, asegurar su trato equitativo; así como simplificar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Para solventar estas fallas, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ha emitido diversas recomendaciones respecto de diversos temas:

• Protección del derecho del contribuyente a la deducción de los gastos indispensables para la operación de su negocio, tales como las erogaciones efectuadas para la promoción de sus productos, recomendado a la autoridad advertir la lógica empresarial y las particularidades de cada sector de

contribuyentes y no desconocer la forma en que opera el negocio.(16)

• Protección de la garantía de audiencia que se le debe dar al importador en el procedimiento de verificación de origen de mercancías importadas al amparo del TLCAN.(17)
• Protección de un sector de contribuyentes para el efectivo cumplimiento de sus obligaciones fiscales, derivada de la imposibilidad fáctica para obtener la clave del catálogo del Sistema Financiero Mexicano (CASFIM), necesaria para la presentación de declaraciones informativas del Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), en virtud de tratarse de un sector social, sin fines de lucro.(18)
• Protección de los contribuyentes del sector primario y de los sujetos que comercializan sus productos para dar efectivo cumplimiento a sus obligaciones fiscales.(19)
• Protección de los derechos de los contribuyentes personas morales para la presentación del Aviso de Suspensión de Actividades.(20)

Asimismo, en la búsqueda de propuestas para mejorar el sistema tributario, Prodecon ha elaborado diversos análisis sistémicos, de los que derivan las siguientes sugerencias:

• La forma en que las autoridades fiscales deben cumplir con la jurisprudencia de la SCJN.(21)
• La superación de problemáticas de inconstitucionalidad en materia fiscal denunciadas en jurisprudencia por la SCJN en las reformas legales que impulse el Ejecutivo Federal(22)
• La actualización del catálogo de actividades del Seguro de riesgos del Trabajo.(23)
• La caducidad de las amortizaciones a los créditos del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) en los mismos términos que las aportaciones.(24)
• El acreditamiento de la totalidad del impuesto pagado por la enajenación de inmuebles.(25)
• El derecho de las personas físicas, no obligadas a llevar contabilidad, a deducir gastos personales con CFDI, prescindiendo del formato XML.(26)
• La definición de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (SCAP) como parte del sistema financiero para efectos del ISR.(27)
• La adopción del criterio de la SCJN referente a que los estímulos fiscales, por regla general, no son ingresos acumulables para ISR.(28)
• El derecho de las personas morales a presentar el aviso de suspensión de actividades en los mismos supuestos que aplican para las personas físicas.(29)
• Dejar sin efectos el criterio normativo «Simulación de actos jurídicos en operaciones entre partes relacionadas», toda vez que contraviene los principios de estricto control de legalidad y de seguridad jurídica.(30)
• No incurrir en prácticas administrativas lesivas en las devoluciones de IVA.(31)
• El reconocimiento de la totalidad de las formas de extinción de las obligaciones en la exportación de servicios, de acuerdo con el artículo 1-B de la Ley del IVA.(32)
• La abstención del IMSS a dar de baja del Régimen Obligatorio a los patrones, sujetos obligados y asegurados, a menos que se compruebe fehacientemente la actualización de la causal establecida en la Ley del Seguro Social.(33)
• El derecho a la presentación de promociones ante las autoridades fiscales en horas hábiles conforme al artículo 17 Constitucional.(34)

A pesar de las diversas fallas estructurales en el sistema tributario que la Procuraduría ha detectado, éstas no se han agotado, especialmente si tomamos en cuenta la entrada en vigor de las nuevas disposiciones derivadas de la reforma fiscal de 2014. Sin duda, la aplicación del nuevo marco jurídico fiscal revelará otras posibles problemáticas que el Defensor de derechos del contribuyente deberá atender, pues toda ley es perfectible.

5. Respeto y fortalecimiento de los derechos del contribuyente

El acceso a la justicia fiscal necesariamente implica el fortalecimiento progresivo del abanico de derechos de los pagadores de impuestos. Desde el inicio de sus funciones, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ha velado por la protección, defensa y observancia de los derechos de los pagadores de impuestos, labor que ha quedado plasmada en su quehacer institucional como defensor permanente del contribuyente.

Así por ejemplo, destaca la promoción que ha hecho la Procuraduría respecto del derecho humano al

mínimo vital, considerando tarea inaplazable garantizar a todos los mexicanos un piso mínimo de protección social que efectivice este derecho humano y transitar del enfoque asistencial de los beneficios sociales al reconocimiento de derechos universales para las personas.

Dicho reconocimiento se deriva del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como parámetro en el gravamen de los ingresos de los pagadores de impuestos.(35) Además, el derecho al mínimo vital está contenido en instrumentos internacionales suscritos por México, por lo que el legislador, al momento de diseñar el objeto de los impuestos y atender a la capacidad de las personas para contribuir, debe respetar un umbral libre o aminorado de impuestos correspondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas, entre ellas, las que se encuentran en edad de retiro.

Al respecto, Prodecon, en su carácter abogado patrono, ha velado por los intereses de los contribuyentes en edad de retiro, obteniendo resolución favorable respecto de la inconstitucionalidad del artículo 160, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente en 2011, que prohibía a este tipo de contribuyentes presentar su declaración anual, y por ende, la deducción de sus gastos médicos, dentales y hospitalarios.(36)

No obstante, la protección de este derecho humano no se agota en este grupo de contribuyentes, sino que debe extenderse a todo el universo de pagadores de impuestos en atención a sus necesidades; así como tampoco se agota el fortalecimiento de los derechos del contribuyente con el respeto al mínimo vital.

Incluso, Prodecon impugnará algunos aspectos de las nuevas disposiciones fiscales que pueden afectar los derechos de los contribuyentes especialmente vulnerables, tales como los de menores ingresos. Así, Prodecon seguirá ejerciendo la función que la ley le encomienda de vigilar todas las acciones que se presenten en el sistema fiscal mexicano, con el fin de apoyar a los contribuyentes en el reconocimiento y observancia plena de sus derechos.(37)

6. Ejercicio de facultades con estricto apego a los derechos del contribuyente

Prodecon considera que la defensa de los derechos humanos de los gobernados es fundamental, por lo que con la entrada en vigor la reforma referente a la liberación del secreto fiscal para el caso de contribuyentes incumplidos (artículo 69 del Código Fiscal de la Federación), la Administración Tributaria publicó el 1 de enero de 2014 la denominada «Relación de los contribuyentes que incumplen con sus obligaciones fiscales», facultad que a juicio del Ombudsman del contribuyente no puede ejercer sin estricto apego y respeto a los derechos humanos y fundamentales establecidos en la Constitución.(38)

A la Procuraduría le preocupa que la ley no contemple el derecho de audiencia previa de los contribuyentes afectados por estas publicaciones, pues en un Estado de Derecho es requisito indispensable que cualquier acto de molestia que lleven a cabo las autoridades, sea precedido de una resolución o mandamiento fundado y motivado. En este sentido, determinar si una persona física o moral debe aparecer en el listado es un acto de molestia que debe constar en una resolución escrita debidamente fundada y motivada que justifique su inclusión en la misma.

Además, Prodecon estimó que también se puede producir lesión a los derechos de los contribuyentes cuya inclusión en el listado fue incorrecta, pues en tales supuestos, los gobernados deben esperar irremediablemente la actualización del listado para ser eliminados del mismo, lo que ocurre cada 15 días.

Asimismo, la Procuraduría recomendó que, en atención al principio de igualdad, se publiquen los nombres de contribuyentes beneficiados por la cancelación o condonación de adeudos fiscales.(39)

Prodecon enfatiza la importancia de que las autoridades fiscales ejerzan sus facultades en estricta observancia y respeto a los derechos de acceso a la información, protección de datos personales(40) y debido proceso.

En conclusión, la justicia fiscal en México plantea retos y desafíos que deben ser atendidos en aras de garantizar a los gobernados su derecho al acceso a la misma. En esta encomienda, la actividad de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente como garante de los derechos humanos y fundamentales de los pagadores de impuestos es permanente y constante.

Fuente: DOF 16-05-2014