Caducidad de la facultad del Infonavit para requerir el pago de Amortizaciones por Créditos de Vivienda

Autor: Mtro. Eduardo Sánchez Lemoine

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) requiere adeudos fiscales por concepto de amortizaciones por créditos para vivienda, sin reparar si la facultad que tiene para ello ha caducado, fundándose en que el artículo 30, fracción I, párrafo segundo, de su Ley, únicamente prevé la caducidad en la determinación de créditos fiscales por concepto de aportaciones al fondo de vivienda.

Esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, en su carácter de organismo autónomo no  sectorizado que tiene por objeto velar por el efectivo acceso a la justicia fiscal de los pagadores de impuestos, como lo dispone el artículo 1° de su Ley Orgánica y, en ejercicio de las atribuciones que le conceden los artículos 5, fracciones I, IV, V, X, XI y XVI, de dicha Ley, así como 72 y demás relativos de los Lineamientos que regulan el ejercicio de sus atribuciones sustantivas, ha detectado la problemática de antecedentes.

ANÁLISIS
La Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en su artículo 29, fracción II, primer y segundo párrafo, dispone que las aportaciones son gastos de previsión que forman parte del patrimonio de los trabajadores, equivalentes al cinco por ciento del salario de éstos, que entera su patrón al INFONAVIT para su respectivo abono en la subcuenta de vivienda.
Artículo 29. Son obligaciones de los patrones:… II. Determinar el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y efectuar el pago en las entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del Instituto, para su abono en la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los trabajadores previstas en los sistemas de ahorro para el retiro, en los términos de la presente Ley y sus reglamentos, así como en lo conducente, conforme a lo previsto en la Ley del Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo. En lo que corresponde a la integración y cálculo de la base y límite superior salarial para el pago de aportaciones, se aplicará lo contenido en la Ley del Seguro Social… Estas aportaciones son gastos de previsión de las empresas y forman parte del patrimonio de los trabajadores.

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Por otra parte, de la fracción III, primer párrafo, del mismo artículo 282, se advierte que las amortizaciones son descuentos efectuados al salario del trabajador por parte de su patrón, destinados a pagar un préstamo por concepto de vivienda otorgado por el INFONAVIT a dicho trabajador, quedando obligado el patrón a enterar su importe al propio Instituto. Es decir, mientras que las aportaciones del patrón a la subcuenta de vivienda de sus trabajadores tienen por objeto el incremento de su patrimonio y la obtención futura de un crédito para vivienda, las amortizaciones son descuentos al salario de los trabajadores cuyo propósito o finalidad es la de pagar el crédito para vivienda que ya les otorgó el INFONAVIT.

Lo anterior implica que hasta en tanto un trabajador no obtenga un crédito para vivienda mediante la utilización de su subcuenta, el patrón estará obligado a aportar a dicha subcuenta el cinco por ciento del salario de aquél y que dicha obligación cesará cuando el trabajador haya obtenido su crédito para vivienda, quedando ahora obligado el patrón a realizar los descuentos conducentes al salario del trabajador y a su correspondiente entero al INFONAVIT.

No obstante las diferencias apuntadas en cuanto a la finalidad y destino de las amortizaciones y las aportaciones, el artículo 30, primer párrafo, de la Ley del INFONAVIT, les otorga a ambas figuras la naturaleza jurídica de créditos fiscales, quedando facultado dicho Instituto, en su calidad de Organismo Fiscal Autónomo, a determinar y fijar en cantidad líquida, más accesorios y actualizaciones, el importe de las aportaciones omitidas, así como de los descuentos o amortizaciones no enteradas, según lo dispuesto en la fracción I, primer párrafo de dicho precepto legal.

En congruencia con lo anterior, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 1132/20044, determinó que las aportaciones y las amortizaciones a que se refiere el artículo 30 de la Ley del INFONAVIT, son aportaciones de seguridad social y por tanto, contribuciones sujetas al régimen general de los tributos.

De ahí que podamos afirmar que desde el punto de vista estrictamente legal, tanto las aportaciones como las amortizaciones, son aportaciones de seguridad social y por tanto, contribuciones sujetas al régimen general de los tributos, así como que su falta de entero por parte del patrón adquiere la naturaleza de crédito fiscal.

Sentado lo anterior, tenemos que el artículo 30, fracción I, segundo párrafo, de la Ley del INFONAVIT, establece que las facultades de ese Instituto para comprobar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en dicha Ley, así como para determinar las aportaciones omitidas y sus accesorios, se extinguen en el término de cinco años no sujeto a interrupción, contado a partir de la fecha en que el propio Instituto tenga conocimiento del hecho generador de la obligación.

Lo anterior significa que todas las facultades de comprobación otorgadas por esa ley al INFONAVIT, incluida la facultad para determinar créditos fiscales por concepto de amortizaciones o descuentos de préstamos para vivienda otorgados por el INFONAVIT, caducan en el plazo de cinco años contados a partir del hecho generador de la obligación, aún y cuando el precepto precisado en el párrafo anterior no haga mención expresa a la caducidad de las facultades de ese Instituto para determinar créditos derivados de la omisión del patrón de efectuar y/o enterar las amortizaciones o descuentos realizados a aquellos trabajadores a quienes les fue otorgado un crédito para vivienda.

En ese sentido se pronunció este Ombudsman fiscal en su Recomendación 2/2011 y en la cual, esencialmente señaló que el hecho de que el artículo 30, fracción I, párrafo segundo, de la Ley del INFONAVIT no contemple textualmente dicha figura en materia de amortizaciones, ello no significa que esa figura no opere en cuanto a las mismas, ya que la figura de la caducidad tiene como propósito brindar seguridad jurídica al gobernado, así como regular la consecuencia de la falta del ejercicio oportuno de un derecho, en este caso, el cobro de las mismas por parte del citado Instituto.

Ello es así, pues de la interpretación armónica y sistemática de la Ley del INFONAVIT, se concluye que la caducidad sí opera en el caso de amortizaciones pues sostener lo contrario significaría que no existe un límite para que el INFONAVIT requiera su pago, lo cual es a todas luces contrario al objetivo y fin de la figura de la caducidad de brindar, por una parte, seguridad y certeza jurídicas a los gobernados y, por la otra, de sancionar el no ejercicio oportuno de las facultades de inspección, comprobación y determinación con que cuenta ese organismo fiscal autónomo.

Cabe resaltar que si bien es cierto que la Recomendación 2/2011, fue aceptada parcialmente por el INFONAVIT, también lo es que en la Primera Reunión Periódica entre el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, celebrada el 24 de septiembre de 2012, los representantes de dicho Instituto, conscientes de la necesidad de otorgar seguridad y certeza jurídicas a los contribuyentes, acordaron someter a la consideración del Consejo de Administración del INFONAVIT, la conveniencia de redefinir su criterio respecto a la caducidad de sus facultades para determinar créditos fiscales por concepto de amortizaciones, sin que hasta la fecha, esta Procuraduría tenga conocimiento sobre las gestiones realizadas por ese Instituto sobre el tema y los resultados que en su caso se hayan obtenido en beneficio de los pagadores de impuestos.

Ello no obstante que en sesión de fecha 10 de octubre de 2012, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), al resolver la Contradicción de Tesis 297/2012, abordó el tema de la caducidad de las facultades del INFONAVIT a la luz de lo dispuesto en el artículo 30, fracción I, segundo párrafo de su Ley, concluyendo que si bien en el precepto en comento no se hizo referencia expresa a la figura de la caducidad de las facultades de la autoridad para determinar los descuentos omitidos sino que sólo se refirió a las aportaciones, debe estimarse que por igualdad de razón, dicha figura aplica a los citados descuentos hechos a los salarios de los trabajadores para amortizar los préstamos otorgados por el Instituto, en tanto que las obligaciones de efectuar aportaciones y descuentos tienen carácter fiscal.

En tal sentido, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal emitió la Jurisprudencia 2ª/J.162/2012 de rubro “INFONAVIT. LA CADUCIDAD DE SUS FACULTADES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 30, FRACCIÓN I, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, OPERA PARA REALIZAR DESCUENTOS AL SALARIO DE LOS TRABAJADORES DERIVADOS DE LOS PRÉSTAMOS QUE AQUÉL OTORGA” y de cuyo texto se advierte que esencialmente, la Segunda Sala de la SCJN arriba a la misma conclusión que este Defensor de derechos de los contribuyentes, en cuanto a que “…la figura de la caducidad de las facultades del Instituto para determinar las aportaciones omitidas prevista en el artículo 30, fracción I, segundo párrafo, de la ley citada, debe entenderse aplicable a los descuentos en el salario de los trabajadores destinados al pago de abonos para cubrir préstamos que entera el patrón al Instituto, si se toma en cuenta que tal facultad no puede ser indefinida, sino que debe estar acotada a un tiempo prudente a fin de cumplir con los principios de seguridad y certeza jurídica, evitando la actuación arbitraria de la autoridad”.

De esta forma, en el marco de la protección más amplia de los derechos fundamentales de los gobernados, a que se refiere la reforma constitucional de junio de 2011, atento a lo considerado tanto por este Ombudsman fiscal en su Recomendación 2/2011, como por la Segunda Sala de la SCJN en la Jurisprudencia 2ª/J. 162/2012 y en congruencia con las Observaciones y Sugerencias propuestas por esta Procuraduría en su Análisis Sistémico 1/2013, se sugiere al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que en el ejercicio de sus facultades de comprobación, observe y aplique, al momento de determinar a los contribuyentes créditos por concepto de descuentos o amortizaciones no retenidos y/o enterados, las disposiciones relativas a la caducidad previstas en el artículo 30, fracción I, segundo párrafo, de su Ley.

Asimismo, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente estima prudente considerar, como defensor no jurisdiccional de derechos, que es el INFONAVIT, el que debe resentir económicamente el monto de las amortizaciones no cobradas en forma oportuna y no el trabajador a quien se le otorgó el crédito para vivienda, ya que es el Instituto mencionado quien dejó de calcular, determinar y requerir en los plazos legales dichas amortizaciones.

En otras palabras, al recaudar las aportaciones y amortizaciones, el INFONAVIT actúa como autoridad, ya que ambas tienen el carácter de contribuciones, como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas tesis, entre otras, la tesis aislada 1ª. CXXII/2004 cuyo texto es visible en la nota 4 de este Análisis Sistémico; por lo mismo, bajo el nuevo paradigma del artículo 1° Constitucional que mandata la obligación de todas las autoridades de respetar los derechos humanos en su más amplia acepción, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, considera que una omisión que constituye un actuar ilegal de una autoridad (en este caso el Instituto al requerir el cobro legalmente inoportuno de las amortizaciones), no puede parar perjuicio ni a los contribuyentes, en este caso los empleadores, ni tampoco a los trabajadores titulares de derechos humanos igualmente reconocidos y protegidos.

Igualmente, esta Procuraduría sugiere que en aquellos casos en que el INFONAVIT ya hubiere determinado crédito fiscal por el concepto en comento y el mismo haya sido controvertido por el contribuyente en recurso administrativo o bien, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mediante la promoción del juicio contencioso administrativo, dicho Instituto revoque el acto o se allane en juicio, según corresponda.

OBSERVACIONES Y SUGERENCIAS
Atendiendo al nuevo paradigma de protección de derechos fundamentales y en congruencia con las Observaciones y Sugerencias propuestas en su Análisis Sistémico 1/2013, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente sugiere al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que en el ejercicio de sus facultades de comprobación, observe y aplique, previo a la determinación de créditos por concepto de descuentos o amortizaciones no retenidos y/o enterados, las disposiciones relativas a la caducidad previstas en el artículo 30, fracción I, segundo párrafo, de su Ley. Asimismo, se estima que es el INFONAVIT, el que debe resentir económicamente el monto de las amortizaciones no cobradas en forma oportuna y no el trabajador a quien se le otorgó el crédito para vivienda, ya que es el Instituto mencionado quien dejó de calcular, determinar y requerir en los plazos legales dichas amortizaciones.

De igual forma, se sugiere a ese Instituto que en aquellos casos en que ya se hubiere determinado crédito fiscal por el concepto en cuestión y el mismo haya sido controvertido por el contribuyente en recurso administrativo o bien, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mediante la promoción del juicio contencioso administrativo, ese Organismo Fiscal Autónomo revoque el acto o se allane en juicio según corresponda.

Por acuerdo con la Procuradora de la Defensa del Contribuyente, firma el Director General de Análisis Sistémico y Medidas Preventivas y Correctivas.

Fuente: ANÁLISIS SISTÉMICO 4/2013 EXPEDIENTE: 31-V-B/2012

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